程晓农：朱镕基不告诉你的真相

《希望之声》国际广播电台，《中国观察》节目邀请特约评论员，著名经济学家，中国问题专家何清涟、程晓农夫妇解析中国经济、社会万象。访谈内容如下。

近年来，因政府强征、强拆迁所引发的各类社会矛盾、暴力冲突已成为危及社会稳定的根源。为了能够制止，今年初，当局出台了新的拆迁条例和法规，国土局也下发了紧急通知，公安部甚至放话“零容忍”，但暴力强拆不仅依然在继续，反而越演越烈。那么究竟是什么原因使得这些地方官员，甚至是执法人员，可以毫不顾忌百姓的生命，不惜采用断水、断电、偷袭、恐吓、强奸，甚至逼人自焚等手段强征、强拆居民的住宅，这背后的真实原因是什么？法律为何在政府官员身上不灵？今天我们就请著名经济学家，中国问题专家程晓农先生来为我们做个分析。

主持人俞珊：与非法征地和强制拆迁有关的话题近年来一直都是人们关注的一个焦点。今年初， 当局为了应对因强拆而引发的一系列纠纷和暴力冲突，推出了新的拆迁条例。但从实际情况看，新条例的出台对遏制和缓解暴力事件的发生并没有起到多大作用，强拆过程中的恶性事件还是不断发生。据报导，今年一季度，全国各地非法征地案就有近万起，比去年同期上升了2.5%。对此，国土资源部近日又下发紧急通知，要求各地严格规范征地拆迁管理，坚决防范查处强征强拆行为，但仍未奏效。如此看来，强拆的悲剧可能要无休止的在中国大陆上演下去了。那么究竟是什么原因导致了如今这样一种局面？政府为何会热衷于此，动力又来自于哪里？这背后又有哪些不便公开的“黑幕”？程老师我们今天就来聊聊这个话题。

在谈这个话题之前，首先有几个概念请程晓农先给我们的听众朋友解释一下，最新的拆迁条例叫 《国有土地上房屋征收与补偿条例》，那么在中国存不存在私有土地？这里这个国有土地是个什么概念？

程晓农：实际上在1978年以前，中国几千年历史上土地都是私有的。无论是皇帝时代，还是民国政府时代，还是共产党执政以后一直到1978年，土地按照中国的宪法都是私有的。那么，在农村它是属于农民集体所有，但毕竟集体所有也还是农民私有并不是公有，不是政府所有。那么，在城市除了像街道还有政府建筑占用的地以外，居民住宅的宅基地也是属于屋主所有。所以，它也是私有的。但是，所有这一切在1978年突然改变了。

1978年中国农村开始有部份农民试行联产承包责任制。这个时候在中央政府方面，包括邓小平在内其实都是反对的。当时赵紫阳在四川推行这个做法，万里在安徽推行这个做法都受到了农民的欢迎。但中央政府官僚绝大部份是反对的。那么在这种情况下，1978 年的全国人大修改了《宪法》，在《宪法》里加了一句话，叫做：中华人民共和国的土地为国家所有。这一句话在修改之前并没有通告全国老百姓，修改之后也没有通告全国老百姓。所以，很多人不知道，就是《宪法》上加了这么一句话，他们的房子底下那块地就已经被抽走了，而且政府是一分钱不补偿。所以，很多屋主的主人，比方在城市里他有祖上传下来的房子，一夜之间他们祖传的房产就只剩下房子本身了，房底下的地已经不属于他们了。从那个时候开始，中国就变成了所有土地国有。但是，所谓国有并不是指中央政府所有，而是具体化到了每一级地方政府，也就说这块地在哪个地方政府的管辖区，实际上它就变成了地方政府所有。也就是说地方政府根据这一条就可以随便的支配土地。

但是，在90年代期间，基本上中国还没有发生明显的因为征地而发生的冲突，因为当时的政府还没有这样大规模的去强拆。强拆是发生在90年代后半期，一直到21世纪这头十年。当然现在的情况越来越严重。

主持人：那就是说，现在在大陆自己花钱买的房子，底下那块地也不属于自己。

程晓农：这在中国也是很有趣的一个现象，全世界独一无二，就是买房不带地。我们知道在全世界你买任何地方的住宅，住宅所盖的这块地应该是归物主所有，而且是神圣不可侵犯。政府无权侵占它一分一毫。比方，在美国在加拿大都是如此，日本也是一样。但是，中国不同。中国规定的是城市居民购买住宅，住宅所占的这块地他只有使用权，没有所有权，而这使用权是所谓有限期限。这个有限指的是70年，这是条文上这么说。但实际上政府并不尊重这一点。在去年的时候，建设部有一个官员就明确的在媒体上发言说，在中国1995年以前盖的房子质量不好，全部要拆。那就是说，如果这个想法实现的话，那么很多人1995年以前买的住宅，尽管没到70年，政府想拆就可以随便拆掉。换句话讲，这70年的土地使用权是个空的。全指着政府能不能够尊重它。如果政府不想尊重它了，那么，这70年的使用权就一风吹了。

说一个极端的情况，就是，如果有人在一块地上盖了房子，而这个房子是1995以前盖的，而政府决定要把这块地征了派别的用处。那政府就可以把它拆掉。那么，这个人花钱买这块70年使用权的这个钱就泡汤了。那如果政府盖了新房子以后，这个人还想在原来的地段再住下去，那他同一块地要买两次，买第二遍的时候他又得付这个地价。我们知道一栋房子它真正的建筑本身的价值是有限的，一般只占这个房子售价的百分之四十不到，剩下的大部份主要是地价。所以，政府如果用这种做法是可以把一块地卖好几次，刮好几遍房主的钱。

主持人：从被曝光的暴力拆迁案例中，我们看到暴力强拆的发生不仅仅是开放商所为，很多案例中都有当地政府和执法人员的影子，大陆媒体也报导说，强拆，虽然有的是开发商所为，但背后如果没有当地政府撑腰，是玩不下去的。比如说，2010年9月10号发生在江西宜黄 “9．10”强拆自焚事件，执法人员就曾经威胁户主说“你们今天不拆，明天怎么死的都不知道。” 还有今年4月初湖南株洲发生的拆迁自焚事件，记者事后打电话给当地公安分局，局长王波以“我正在开会”为由，挂断了电话。等等案例中都可以看到背后政府和执法人员的操控，那么，政府为什么会热衷于此哪？

程晓农：我们都知道胡锦涛在几年前提出了和谐社会的这个说法，那个和谐社会所针对的就是中国在过去这7、8年以来，每年的在中国叫做“群体性事件”的发生数量在急剧上升。其中，群体性事件每年大概是从一年5、6万件，7、8万件上升到十几万件，到了前年，中共政府不再公布数字了，因为可能数字更大了。

在“群体性事件”当中，主要的是与土地拆迁有关，就是强制拆迁。那么既然中央政府在讲要实行和谐社会，而地方政府的强制拆迁又直接造成了“群体性事件”。那么，按道理讲，中央政府应该严厉追究地方政府破坏和谐的这个行为。因为这是直接违反中央方针的。但是，我们看到中央政府并没有追究这件事情。也就是说，中央政府一面在空喊和谐社会，一方面放任让地方政府强制拆迁。那这里面一定是有名堂在里头。就是为什么中央政府不管，为什么地方政府这样恶行恶状。这里面主要原因就是地方政府现在是靠强制拆迁发土地财。 在中国有一个名词叫“土地财政。它指的是说，从1994年朱镕基推行税制改革之后，地方政府的财政收入相对不足，税源减少。而地方政府还需要不断的膨胀，养活更多的官，官的开销也越来越大，胃口也越来越大。所以，地方政府是不断的想要从老百姓身上刮钱，来满足他们的需要。在2000年以前，地方政府主要是从农民头上刮，就是在农村推行各种各样的强制摊派。那么，最后就造成了所谓的“三农问题”。从2000年以后，情况越来越严重。到了2007年，温家宝最后不得已下了决心，宣布停止对农村征收税费，这样地方政府的财源又少了一块。在这种情况下，地方政府就想出了另外一个办法。就是拆迁、圈地、转手倒卖，从中牟利。

这个做法上大体上是这样，就是地方政府和房地产公司合谋。当然有的时候地方政府以建设开发区、修建公共设施为名直接做，然后选择一些他们需要开发的地，然后先是动用房地产公司雇用的人去强制拆迁；如果不行，那就干脆动用警察，动用警力去强制拆迁。所以，我们前面谈到的像江西宜黄、还有湖南的强拆案件，比较典型的案例都是有警方介入的。等到把居民的房子拆掉以后，把地夺来了，这种情况下，地方政府虽然要给被拆迁的户一些补偿，但一定给的很低。原因是，地方政府本身并不是直接用地的，它还要把地卖出去，卖给房地产公司。当然它必须要从给拆迁户那里的补偿，这么一块算是买地的费用，还有他卖给房地产公司的卖地收入中间要赚一大块。就是说，他如果能够尽可能地压低给被拆迁户的补偿，又能够尽可能抬高给房地产公司的卖地价格，那么，地方政府就从中赚一大块。这个结果最后情况就是，在过去几年当中，以北京上海为例，北京市、上海市的财政，它的全部收入当中大概有50％－60％是靠卖地得来的。我们可以想像，如果一个政府是秉公办事，自己不图私利，这个地什么价买进来就什么样卖出去，这样的话，地价会便宜的多，房价也不会那么贵。但是，地方政府从中通过拆迁赚了很大一笔。北京上海这样的大城市尚且如此，在很多中小城市地方财政的收入很大一块就完全依赖于卖地的。

上个星期前总理朱镕基在清华对清华的学生有一个演讲。其中提到说大家对他1994年税制改革批评很多，他认为是胡说八道。其实，我想朱镕基在清华的演讲掩盖了很多真相。他利用了清华的学生都是学工科，不懂经济，所以糊弄了他们。

中共政府的财政收入实际上分三块，朱镕基在清华讲话只说了中央财政预算内收入，就是明面的税收跟税收有关的收入。那么，卖地的收入在地方财政那里是不计入税收的。因为它不是税收，他是一次性收入。在地方政府，它的财政是分成三块。一块是预算内收入，主要是有名目的税收。第二块叫预算外收入。指的是各种摊派和各种收费。第三种，是预算外之外的收入，而土地收入就在这块里。所以，朱镕基讲说是地方财政不缺钱，这个话如果把地方财政的第三块收入刨掉，地方财政钱就不够；或者说他们要花的数字远远大于他们能够得到的预算内和预算外的收入。这就是为什么北京、上海这样的直辖市，他们的全部财政收入加在一起，就是刚才讲的三块合在一起，居然当中卖地收入要占五、六成。这在全世界是没有的现象，就是政府在做生意。而这个生意的全部来源就是搜刮被拆迁户的房产和他们的土地价值。

准确的讲，政府拿到的这一块也就是被拆迁户损失的那一块。一年我想估计有几万亿。所以，从这个角度来讲我们就明白了，为什么地方政府会那样不折手段如此的猖狂的去拆迁。而中央政府之所以对地方政府只是口头上说说，把自己的责任撇清，好像他没有制造这样的问题，就像朱镕基说的那样。但实际上，中央政府对地方政府这些恶劣的“土地财政”做法是纵容的，因为他从来不严惩，从来不制止。之所以会如此，原因就是地方政府有巨大的经济利益。可以讲，官员的轿车、官员的公费吃喝、官员的各种收入、官员住豪宅、官员出国公费旅游，这些开支就都在“土地财政”里头了。要没有这笔钱，中国地方政府的官员一下子就会变的非常清汤寡水，那这样，所谓用中国的话讲，叫做干部的积极性就没有了。没有地方政府干部的积极性，中央政府的政令就更加行不通了。这就是为什么中央政府纵容地方政府的原因。

主持人：这部份预算之外的收入，地方它是不会公开的了？

程晓农：从来不公开。这一点甚至连中央政府也搞不清。通常讲地方政府的财政有三笔帐。第一笔是税收，讲的是预算内收入，这笔帐基本算公开。所谓公开只是对上级政府公开，不是对老百姓公开。中共政府的各级财政从来不对老百姓公开。第二部份是预算外收入，这笔帐就是已经开始瞒着中央政府。第三笔帐就是各个地方政府的小金库，那是绝对的地方机密，完全不公开的，恐怕只有一、二把手知道，谁都搞不清到底有多少钱。中央政府曾经多次调查过这个数字，得出来的结论大大小小各种数字不一。没有一个靠得住。

主持人：这部份钱就变成了当地“政府的私房钱”了？

程晓农：对！这就是干部们能够盖出豪华的白宫似的办公楼，能够天天在色情场所公费消费、能够出国、能够送子女到国外留学。所有这些开支也都在这里头了。

主持人：那为什么还会有地方政府财政收入不够的这种现象哪？比如说青海省在编制2010年预算的时候，预算收入103亿元左右，而必须列支的支出110亿左右。显然支出大于预算，如果有地方小金库，他为什么不用这部份钱？

程晓农：这个问题问的挺好。首先我们要理解地方政府的行为。当地方政府讲钱多钱少钱不够的时候，里面不包含小金库，不包含他那个“私房钱”。他向中央叫穷要钱的时候，他拿出来的是第一本帐，就是对上级公开的预算内收入，算的都是那个帐，按那个帐算。根据朱镕基1994 年税制改革的结果，多数地方政府是支大于出的。所以中央政府又要用叫做转移支付把中央政府收来的税当中拿一部份去补贴地方政府，这是中央政府操纵地方政府、控制地方政府的手段。这一点，朱镕基是不会点穿的。因为要保持这个手段，地方政府才能完全听话。但是，地方政府喊穷并不等于说他没钱。你去问上海市政府它一样喊穷。但是，上海市政府他有自己的小金库，有大笔的预算外收入之外的收入，就是“土地财政的收入”。刚才我讲的占上海市全部收入的50-60%，就是大头不公开、不报帐，由地方政府自己捞、自己花；小头才向中央政府报帐。这一点，中央政府心里一清二楚。但是，中央政府只能讲装作没看见，装作不知道。

主持人：其实就是中央默许了他们。

程晓农：是。

主持人：这部份私方钱是不是只在官员之间运作？

程晓农：这笔钱是肯定不会完全用到百姓头上去的，因为用到百姓头上地方官员哪有积极性哪。但是，如果这笔钱动用一部份，修了一座桥，修了一个路，给官员升官当了垫脚石。这时候你还不能说这钱一点跟百姓不沾边。当然了，每个具体的个案要具体的分析。比方讲，盖县政府大楼花了很多钱，其中从小金库里动用了一部份。但这个钱应该讲跟老百姓一点关系都没有，那是提高了干部的办公条件，不会改变老百姓的生活水平。还有如果修了一条高速公路，花了很多钱，但是并没有多少车辆通过，这个时候这笔钱也是白花了的，但是可能其中有一部份来自小金库，但地方政府肯定会吹嘘说这是为地方造福。所以你还不能完全说跟地方老百姓一点边都不沾。但绝大部份地方“土地财政”的钱是用在政府相关的利益上头。

大概是几块：第一块就是地方政府给机关干部盖各种豪宅，比方讲用高价买地盖各种豪宅，然后再用低价供给地方干部。第二部份就是地方政府小金库用来覆盖各种各样的不能在明面帐目上开支的钱。比方讲，地方政府孝敬中央大员的钱、接待中央大员到地方来视察的各种不能报销的开支；地方干部出国公费旅游包括出国赌博；还有地方政府的胡吃海喝，公费嫖娼，这些开支也都得在小金库里报，他毕竟没办法拿到财政部去让国家审计署审计，所以审计署是审不到这一块的。

主持人：看来的确是土地买卖给地方政府带来了巨大的好处，难怪他们这么热衷于此哪。那么最新的拆迁条例中取消了行政强制拆迁，改行政拆迁为司法拆迁。这样是不是就可以杜绝政府部门之间的黑箱作业？，老百姓是不是就可以依法维权？这个司法拆迁和以前的行政拆迁两者之间的区别是什么？

程晓农：这个问题问的很妙。所谓的司法拆迁从本质上讲，就是把政府用行政命令作为拆迁的理由，变成了用法律作为拆迁的理由，就是用地方的法规作为拆迁的理由。结果呢，只要老百姓如果对拆迁不满，就由对政府不满变成了犯法。实际上就是给地方政府强制拆迁提供了更有利的制度环境。因为大家都知道，在中国所谓的法制这个“制” （不是指统治的“治”，而是指制度的“制”），这个法制在中国指的是，政府用法律作为武器去统治老百姓，去管制老百姓。所以在这样一个背景下，如果拆迁被纳入了用法律来管制老百姓的范畴，政府就可以随时拿出一条政府公文来说：你看我们通过了新的法规，这条街要拆；你要反对，那么就是违法，我就依法处理，这叫依法拆迁。所以，实际上是把政府拆迁的手段合法化了。把不合法的侵占百姓利益的做法，通过依法拆迁这个制度框架变得合法化。就是剥夺百姓财产的本质丝毫没有改变，他只是改变了拆迁的名义。所以应该讲，比原来更恶劣，因为遇到这种情况以后，在新的拆迁条例实行，如果地方政府拿出来一个地方法规，说是依法对某一个小区拆迁，如果说过去老百姓反对拆迁是反对政府的政策不对，那么现在就变成了反对政府的法律了，变成抗法了，老百姓的罪加重。但是法律在政府手中永远是一个玩具，是一根打老百姓的棍子，他想怎么打就怎么打。在中国法律从来就没有什么严肃性。我们今天一开始就谈到了，中国的宪法加上了一条，中华人民共和国的土地为国家所有。这句话，按道理来讲，他把城镇居民的土地国有化了，国有化的时候他应该是要给补偿的，因为这块宅基地几千年来都是房主的，你在《宪法》里加一句话把他这块地拿走了，不给他了，他从此没有地权了，只剩下房子本身的所有权。那么，政府剥夺老百姓地权的时候他是应该有补偿才对。但中共政府当时根本没考虑过这件事，拿了就白拿了。叫做，拿也白拿，不拿白不拿。

问：说到这个非法拆迁合法化，这让我想起中共外交部发言人姜瑜训斥外国记者时说的一句话，“不要拿法律当挡箭牌”，那当局这么做，就不怕老百姓说他在那法律当挡箭牌吗？

程晓农：这句话很有意思，就是看谁来怎么理解。我们知道被拆迁户很多去上访。上访的时候他们的依据都是法律条文、政府的文件，根据政府几号文件哪一条说应该怎样，或者根据法律的哪一条。但是很少有胜诉的，有胜诉的基本上很少很少。现在干脆上访也禁止了，用姜瑜的话讲，就是你“别拿法律来当挡箭牌”。这句话什么意思呢？就是法律本来是政府对付老百姓的，那是打你们的棍子。你还想拿法律倒过来作为打政府的棍子？门儿都没有。所以在中国，法制就是依法管制老百姓，这个法只是政府打老百姓用的。姜瑜那句话讲出了中国政治制度的实质，就是政府如果犯了错谁也管不了它。老百姓不许对这个说三道四。但是反过来政府要想对付老百姓，他用政府命令也行，用政治运动也行，或者干脆拿法律做棍子，都可以管制老百姓，把老百姓管的服服帖帖。这就是中国政治制度的实质。这也是为什么中国老百姓什么依法上诉、依法上访很少有成功的。

主持人：现在看来，无论是行政手段还是法律手段，当局对自己一手酿造的暴力强拆已是无能为力。在您看来，如何才能制止暴力强拆的继续发生？

程晓农：事实上很难，因为拆迁都是发生在每一个具体的城市或者一个乡村。而当地的老百姓通常是事不到临头他是不管的，每个人都觉得不想惹事，只要没拆到我家，哪怕拆到临村我们也不会站出来，更谈不上大家怎么样合作起来，把这个问题摆到桌面上来。而且政府千方百计的去控制社会的每一个环节，每一个角落，不让老百姓有组织化的来组织各种社会活动。在这种情况下，中国老百姓其实基本上没有办法通过有组织的抗争来用民意去抵制政府的这些行为。他们只能在事后被拆完了，跪下来求政府能不能可怜可怜我啊，你看我多惨啊，能不能再给两个钱，我就不闹了。如果是这么一个状态的话，那么拆迁对政府来讲不但是一本万利，而且是畅行无阻。而中国老百姓实际上也不具备抵制的手段。

但好在中国的房地产泡沫即将破灭，房地产泡沫的破灭和土地拆迁有直接的关系。就是土地拆迁导致了各地到处征地盖房子，然后把房价越炒越高，因为地方政府从中拿了一大块。据一些调查的结果是，大概每一栋房子里至少有三分之一的钱是被“土地财政”拿走了。就是老百姓买一栋房子，政府刮掉三分之一。那么，最后的结果是房子越卖越贵，老百姓就买不起了，最后就形成了房地产泡沫，全国到处是过剩的房子。还有大批的土地圈了以后现在没有钱盖，同时还造成通货膨胀。所以，现在中共政府正在设法降低通货膨胀、设法遏制房地产泡沫进一步扩大。那么，只要房地产价格往下一掉，中国房地产的动力就没有了。现在国内有一些人在预测今年或者是明年房地产价格会掉百分之几十。中央银行也对各商业银行做了一个测试，要求各商业银行计算，假如房地产价格掉50％，各银行会不会破产。这说明一个大问题，就是中国的房地产价格撑不下去了。

一旦房地产价格撑不下去，“土地财政”也就撑不下去。因为政府圈地的目的是为了卖地，房地产公司买地的目的是为了高价卖房子，如果房子卖不掉，价格掉了20%、30%，甚至 50%，那么这个时候房地产公司首先就不会再买地盖房子了，现有的地它也用不了。这种情况下，“土地财政”就变成了无源之水。他这个政府是二道贩子，在倒地呢。它没有了下家，没有人买他的地了，房地产公司实在是没钱了，这个时候地方政府卖不出地，他也就没有动力去圈地。所以，不是因为政府不想圈地，而是政府圈了地卖不出去。这个可能会减轻今后强拆事件的发生。但是各级地方政府并不甘心，现在还在拚命的挣扎，希望房地产泡沫不要破灭，房价不要继续下跌，这样他们还能够靠圈地发财。这个我们还要拭目以待，看中央政府、地方政府这场游戏最后玩出什么样的结果来。

主持人：好！谢谢程老师的精辟分析。

程晓农：谢谢希望之声的听众朋友！

主持人：听众朋友，今天《中国观察》就到这里，感谢您的收听，我们下期节目再见！